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五大显著变化的行政诉讼法

2019-05-30 17:23:17 职称论文网

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摘 要 《行政诉讼法》于2015年1月1日颁布实施以来,取得了良好的社会效果,在很大程度上保护了公民、法人和其他组织的合法权益,也反过来倒逼行政机关依法行政。在司法实务中,也带来了一些新变化,文章主要总结归纳了新修改的行政诉讼法三年左右的时间里,在法院审理的行政案件角度,所呈现的五大方面的显著趋势,有利于了解行政诉讼领域的最新动态,也有助于行政机关规范日常执法活动。

关键词 行政诉讼法 司法实务 显著变化

作者简介:柳沛,浙江中铭律师事务所律师,三级律师,研究方向:行政法与行政诉讼法。

中图分类号:D925 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.006

2015年1月1日,新修改的行政诉讼法颁布实施。近年来,随着行政法律体系的日益完善和老百姓法律意识的日益增强,涉诉行政行为也越来越多,行政诉讼类型呈现多样化、复杂化特点,尤其在行政诉讼法将立案登记制写入法律条文中后,曾一度存在误读,认为凡是纠纷都必然要立案受理进行实体审判环节,其实不然。截止到目前为止,行政诉讼法已经实施三年有余,司法实务中发现了一定的规律性和一些显著变化,主要有以下五个方面:

一、立案登记制实施后,行政案件持续增长,更多的行政执法活动将面临涉诉风险

《行政诉讼法》是在2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、自2015年5月1日起颁布实施,而大家都知道,就在行政诉讼法通过前的2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央關于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”然后,为了落实这一精神,《行政诉讼法》在第五十一条就做出了“立案登记制”的有关规定。紧接着,最高院也随即出台了配套措施《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》,下面的各级高院、中院也印发相应文件予以保障。比如浙江省高院印发的《关于贯彻立案登记制的实施意见》。

据不完全统计,在行政诉讼法实施后的首个工作日,当天全国法院立案数量比去年同期增幅超过20%。以前在2012-2013基本每年的一审行政案件都维持在12万件左右,2014年有14万,2015年突然增加到22万,2016年达到了23万,老百姓民告官的意识在逐渐增强,这也对我们行政机关的日常行政执法活动提出了更高的要求,增加了涉诉风险。所以平时在执法过程中都要按照《浙江省行政执法全过程记录工作办法(试行)》和《浙江省重大行政执法决定法制审核办法(试行)》的要求执行,有时候随身佩带“行政执法记录仪”,这不仅是对行政相对人违法行为的记录,更重要的是对我们执法人员执法行为及执法过程的保护和取证,进而降低败诉风险。

二、行政案件涉及领域更加广泛,新类型、重大敏感案件频发高发

行政诉讼法实施后,最明显的变化就是把“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。这就大大扩大了行政案件的受案范围,现在的行政诉讼涉及领域已经延伸至城建(主要是国有土地集体土地征收、不动产登记和拆违等方面)、林权登记、治安管理的公安领域、养老、工伤、低保的社保领域和乡镇政府行政裁决领域等。再加上,行政诉讼法把“行政协议”纳入到受案范围之内,使得类似征收补偿协议、招商引资协议、特许经营协议等纠纷呈现井喷式增长。随之而来就有很多需要研究的新问题产生,比如之前有个律师同行就碰到过这样一个现实问题:原先政府招商引资和公司之间签订合同约定的纠纷解决方式是仲裁,后来政府没有按协议履行而发生争议,2015年行政诉讼出台后说这是行政协议,仲裁委不受理,让公司提起行政诉讼,而法院又说当时约定的仲裁,法院无法受理,等等,这些都是新出现的需要研究的新问题。行政诉讼法中还增加了检察院可以提起行政公益诉讼,那么随之而来的就是检察院的地位问题,审查方式和裁判标准等新问题,非常值得研究。还有现在很多比较难解决的民事争议与行政诉讼交织在一起,当事人企图从行政机关处寻找突破口,会申请信息公开或者提起履职申请,这也使得行政机关频繁涉诉。还有很多职业打假人滥用诉权,只要行政机关投诉不处理或处理结果不满意就肆意诉讼,甚至有些都成立公司进行产业化运作,所以让很多行政机关处理信访、投诉的难度加大。甚至有些防不胜防,有个行政机关当时收到一个快递,看了看内容按信访件处理,最后过了2个多月收到法院传票说被诉不履行法定职责,搞得有些工作人员都莫名其妙,但还要应诉。所以到底是信访件还是履职件,不能仅看当事人寄过来材料的标题,还要结合内容进行认定,避免涉诉风险。

三、行政机关当被告已经成为常态,对复议机关严格履职提出更高要求

现在行政机关只要作出一个书面文件,老百姓就会开启维权程序,复议、诉讼,经过复议后不服的再提起诉讼等一系列维权方式,所以行政机关频繁当被告。以前当被告的行政机关相对比较固定,工商局、城管、公安局等部门,现在不用说基层政府的各个职能机构,就连国家部委也经常要去派员应诉。据传,在某次座谈会上,国家某部领导就向最高院院长周强抱怨,“我们现在不是在出庭应诉,就是在出庭应诉的路上”。不是不让老百姓诉,但不能滥诉。虽然大部分老百姓基于合理要求提出诉讼,但也确实存在一部分人滥用诉权的情形。据最高院统计,公安部2016年所有应诉案件中,有40%的案件来自于同一个人的起诉,广东一对夫妇围绕一件医疗纠纷自2011年至2017年提出众多行政复议、行政诉讼,其中行政诉讼1165件(一审630件,二审535件) 。北京某当事人在2016年5月至7月间,向北京四中院提交了1920份诉状。针对这种情况,最高院也马上做了研究处理,出台了法发〔2017〕25号文件《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》。其中提出要“严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为”。同时,行政诉讼规定的复议双被告,很大程度上改变了复议机关“维持会”的局面,但也对复议机关审查原行政机关行政行为的程度提出了更加严格的要求和标准。有些地方还专门成立了行政复议局来处理日常复议案件及应诉事宜,比如浙江义乌。

四、行政应诉压力加大,行政机关负责人出庭应诉仍需加强

为了解决老百姓“告官不见官”的问题,《行政诉讼法》中第三条规定了“行政机关负责人出庭应诉”制度,但自实施以来,行政机关的负责人来出庭应诉的情况并不常见,后国务院办公厅在2016年6月27日下发了《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》(国办发〔2016〕54号)文件,最高院也在2016年7月28日下发了《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》(法〔2016〕260号)文件,各省、部分市也下发了相应的文件对该制度进行落实。如贵州以上率下推进行政首长出庭应诉,制定了《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》。据新闻报道,就在2016年4月11日,贵州省人民政府副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭参与诉讼。这是一个榜样,但在实践中,也有很多行政机关首长出于各种各样的原因未能出庭应诉,本次行政诉讼司法解释中针对此情形在第129条特别规定了“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭”。

所以,不仅行政机关的法制工作人员压力大,就连行政机关的领导现在的应诉压力也非常大。总的趋势还是鼓励其出庭应诉,如果实在因公务无法出庭,也要向法院提交《情况说明》一份,加盖行政机关印章或由该机关主要负责人签字认可。不得仅委托律师出庭。所以对于涉诉案件,行政机关都要予以重视,提前安排好内部工作、协调好出庭人员,经传票传唤拒不到庭要承担败诉后果。比如2015年,台州临海市三人诉浙江省政府的一个土地批复,结果省政府主要负责人未按时出庭,被台州市中级人民法院判决败诉。这些不必要的问题尽量可以提前避免。

五、严格司法审查标准,行政机关败诉率不断上升

新《行诉法解释》在第一百三十五条将原先适用若干问题解释中的,经复议的诉讼案件,法院只审查复议程序合法性,改为了“审查复议决定的合法性”。这对复议机关的复议决定需要进行更加深入的司法介入审查。原先只审查程序,复议机关仅对复议程序合法性承担举证责任,现在不仅审程序,还要审实体内容。这就要求复议机关审查原行政机关的行政行为时必须严格把握,对不合法的行为就坚决撤销或改变。据统计,每年有將近一半的行政案件通过初步审查会被裁定驳回起诉,进入实体审理的有32.5%败诉。比如2016年12月20杭州江干区法院就审理了一个因共同发布公告限期拆除居民露台违反法定程序而判决江干区人民政府一审败诉的案件,2018年2月22日,浙江省高院判浙江省人民政府败诉。撤销其复议决定,并责令省政府在法定期限内重新作出复议决定。

风物长须放眼量。行政诉讼法实施以来,各个行政机关作出的行政行为方面有了较大幅度改善和改进,取得了比较满意的效果。在实务中也带来了这些显著变化,了解以上变化,有助于更好的掌握动态,把控制度落实情况,争取让每位老百姓都能享受到司法改革所带来的制度红利。

第一:明确法院必须依法受理行政案件,行政机关不得干预、阻碍法律立案,有利于解决行政立案难问题。
《新法》第三条规定,人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。上述增加的内容是《旧法》中不从规定的,它明确了法院必须依法立案的法定职责。
第二、 登记立案制度及上级法院直接立案审理制度的确立,是解决立案难问题的重大举措
《新法》第五十二条规定了起诉状立案登记制。五十二条规定,法院接受起诉材料后应该依法进行登记并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。那么对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”在《新法》五十四条还规定了人民法院在七日内既不立案,又不作出裁定书的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”